14 июля 2015 г. Конституционный Суд Российской Федерации провозгласил Постановление № 21-П, которое разрешило вопрос о соотношении постановлений Европейского Суда по правам человека (далее — «ЕСПЧ») и Конституции РФ. Конституционный Суд сформулировал следующую позицию: в случае, когда постановление ЕСПЧ, вынесенное против России, основано на таком толковании положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — «ЕКПЧ», «Конвенция»), которое входит в противоречие с Конституцией РФ, такое постановление ЕСПЧ не может быть исполнено в России.
Конституционный Суд также подчеркнул роль ЕСПЧ как субсидиарного межгосударственного органа по конкретным делам и призвал федерального законодателя к разработке специального правового механизма разрешения коллизий между постановлениями ЕСПЧ и Конституцией РФ.
Постановление Конституционного Суда вынесено по запросу 93 депутатов Государственной Думы РФ, которые оспаривали ряд законодательных положений, регулирующих механизм исполнения постановлений ЕСПЧ на территории РФ. При этом сами оспариваемые законоположения признаны Конституционным судом не противоречащими Конституции РФ.
Позиция Конституционного суда
Принимая Постановление № 21-П Конституционный Суд отметил, что Российская Федерация вправе участвовать в любых межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий. Тем не менее, такое участие не должно приводить к ограничению прав и свобод человека и не должно противоречить основам конституционного строя России (ч. 4 ст. 15, ч. 3 ст. 46 и ст. 79 Конституции РФ).
ЕКПЧ, будучи международным договором РФ, является составной частью российской правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), а постановления ЕСПЧ, вынесенные на основании Конвенции, должны исполняться, т.к. Россия признала ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию ЕСПЧ[1].
Тем не менее, в силу Конституции РФ, закрепляющей принцип суверенитета РФ, верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ, никакие позиции ЕСПЧ, основанные на толковании Конвенции, не могут отменить приоритет Конституции РФ. Таким образом, постановления ЕСПЧ могут быть реализованы в рамках российской правовой системы только при условии признания высшей юридической силы Конституции РФ.
При этом Конституционный Суд не исключил факт того, что в принципе международный договор, к которому присоединяется Россия, изначально может соответствовать Конституции РФ, но в результате его толкования этот международный договор может быть конкретизирован таким образом, что это приведет его в противоречие с Конституцией РФ.
Как следствие, на практике может возникнуть ситуация, когда постановление ЕСПЧ будет основано на таком толковании Конвенции, которое является неправомерным с конституционно-правовой точки зрения и затрагивает основы конституционного строя России, вступая при этом с ними в противоречие. В таком случае Россия может в порядке исключения отказаться от выполнения возложенных на нее конвенционных обязательств. Такой отказ возможен лишь в случае, когда он является единственным возможным выходом избежать нарушения норм и основополагающих принципов Конституции РФ.
Таким образом, Конституционный Суд, с одной стороны, подтвердил важность ЕКПЧ как международного договора РФ и приверженность России общепризнанному принципу pacta sunt servanda (с лат. «договоры должны соблюдаться»), однако с другой стороны, закрепил приоритет основополагающих норм и принципов Конституции РФ в случае «конфликта» между постановлением ЕСПЧ и Конституцией РФ.
При этом Конституционный Суд подчеркнул, что он готов к поиску «правомерного компромисса» ради поддержания сложившейся в рамках ЕСПЧ системы защиты прав и свобод человека.
Конституционный Суд также отдельно обратил внимание на известное дело «Константина Маркина против России», в котором ЕСПЧ пришел к иному толкованию права на недопущение дискриминации, нежели Конституционный Суд. В рамках данного дела Конституционный Суд определил, что в случае наличия противоречия между позициями ЕСПЧ и самого Конституционного суда решающее слово остается за Конституционным Судом (Постановление от 6 декабря 2013 года № 27-П). Впоследствии соответствующие изменения были внесены в ст. 85 и ст. 101 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ.
Выводы, сделанные в принятом Постановлении № 21-П относительно возможности неисполнения постановлений ЕСПЧ в исключительных случаях, Конституционный Суд подкрепил ссылкой на «принцип субсидиарности» и «доктрину свободы усмотрения» (с англ. “principle of subsidiarity” и “margin of appreciation”). Конституционный Суд, в частности, сослался на положение ст. 1 Протокола № 15 к Конвенции, открытого для подписания 24 июня 2013 г., который после его вступления в силу должен дополнить положения Преамбулы ЕКПЧ ссылками на «принцип субсидиарности», в соответствии с которым Договаривающиеся стороны несут основную (первичную) ответственность по обеспечению прав и свобод, гарантированных ЕКПЧ и Протоколами к ней, и на «свободу усмотрения» при применении и реализации государствами положений ЕКПЧ[2].
Стоит отметить, что «принципу субсидиарности» придается особое значение в контексте соотношения компетенции ЕСПЧ и национальных органов, при этом ведущая роль в вопросах защиты и обеспечения прав и свобод человека на национальном уровне отводится именно национальным органам.
Как отмечает британский королевский адвокат Доминик Грив, «принцип субсидиарности» подчеркивает субсидиарную природу ЕСПЧ по отношению к национальным органам в рамках обеспечения и защиты прав человека на национальном уровне и может быть усилен за счет предоставления национальным судам большей свободы усмотрения в интерпретации положений Конвенции. При этом, по мнению Доминика Грива, ЕСПЧ не должен вмешиваться в вопросы социальной политики, такие, например, как избирательное право заключенных, когда Парламент, реализуя закрепленные в Конвенции права, уже принял в отношении этого вопроса взвешенное решение, или когда вопрос о реализации конвенционных прав уже был рассмотрен судом с точки зрения соответствия ЕКПЧ[3].
В Комментарии к Протоколу № 15 к Конвенции, размещенном на сайте Совета Европы[4], отмечается, что под «принципом субсидиарности» и «свободой усмотрения» в Протоколе № 15 понимается следующее:
- государства действительно пользуются свободой усмотрения при применении и реализации положений ЕКПЧ в зависимости от обстоятельств дела и затрагиваемых прав и свобод. С учетом этого, механизм защиты прав ЕКПЧ является «субсидиарным» (дополнительным) к механизму обеспечения защиты прав человека на уровне государств, в т.ч. и в связи с тем, что государственным органам легче, чем международному суду, оценить и определить внутренние обстоятельства и потребности;
- в тоже время, свобода усмотрения государств не может существовать «вне» конвенционного контроля. В этом смысле роль ЕСПЧ заключается в установлении соответствия решения органов того или иного государства положениям Конвенции. Однако, осуществляя такой контроль, ЕСПЧ не должен забывать и о свободе усмотрения государств.
Из указанного следует, что с одной стороны, с учетом «принципа субсидиарности» ЕСПЧ играет некую дополнительную (субсидиарную) роль по защите прав человека по отношению к государствам, но при этом последнее слово должно быть именно за ЕСПЧ, поскольку именно ЕСПЧ будет давать оценку поведению государств с точки зрения ЕКПЧ.
Таким образом, можно сделать вывод, что «принцип субсидиарности» — весьма сложная категория. В Постановлении № 21-П Конституционный суд истолковал ее как не допускающую переоценку действий государств со стороны ЕСПЧ в отдельных случаях. Нет уверенности, что при подготовке Протокола № 15 Совет Европы мог предположить, что «принцип субсидиарности» будет воспринят именно таким образом, как предложил Конституционный суд.
В целом, Конституционный Суд также отметил, что его позиция относительно места ЕСПЧ как субсидиарного межгосударственного органа не является новой и вопросы о возможности возражений против решений ЕСПЧ уже не раз поднимались со стороны европейских стран, например, Германии, Италии, Австрии и Великобритании.
При этом, как отмечают исследователи Института права и публичной политики, несмотря на то, что в зарубежных правопорядках имеются решения высших судов, в которых ставится под сомнение возможность исполнения решений ЕСПЧ, в практике ЕСПЧ еще ни разу не встречалось случаев полного отказа от имплементации государствами его решений[5].
Итоговое решение Конституционного Суда
Конституционный Суд подтвердил возможность судов в случаях пересмотра вступивших в законную силу решений суда в связи с принятием постановления ЕСПЧ, в котором признано нарушение положений Конвенции со стороны России, обращаться в Конституционный Суд для вынесения им окончательного решения по вопросу о возможности исполнения постановления ЕСПЧ на территории России.
Конституционный Суд также подтвердил возможность иных государственных органов, в т.ч. Президента РФ и Правительства РФ, обращаться в Конституционный Суд в ситуации, когда они придут к выводу о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ ввиду коллизии толкования Конвенции в постановлении и Конституции РФ. Как сообщается в СМИ, Министерство юстиции уже сделало заявление о том, что вопрос о возможности исполнения постановления ЕСПЧ по делу ОАО «НК «ЮКОС» будет решаться в соответствии с принятым Постановлением Конституционного Суда[6].
В случае если Конституционный Суд придет к выводу, что постановление ЕСПЧ содержит толкование Конвенции, которое противоречит Конституции РФ, то такое постановление ЕСПЧ не подлежит исполнению.
Кроме того, Конституционный Суд отдельно подчеркнул возможность федерального законодателя разработать специальный механизм разрешения вопроса о возможности или невозможности исполнения постановлений ЕСПЧ по жалобам против России с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ.
Стоит отметить, что Постановление Конституционного Суда № 21-П уже столкнулось с некоторой критикой в свой адрес. Как отмечает, например, эксперт по международному праву адвокат Сергей Голубок в своем интервью для газеты «Коммерсант» «с точки зрения международного права решение КС пригодно лишь для внутреннего употребления — оно не может снять с РФ обязательства по Европейской конвенции, неисполнение которых со ссылкой на национальное законодательство, включая Конституцию, запрещено»[7].
Со своей стороны мы полагаем, что неисполнение в России постановлений ЕСПЧ в рамках принятого Постановления Конституционного Суда № 21-П должно стать редким исключением, но не практикой в отношениях между Россией и ЕСЧП.
А. Белегова, юрист «Муранов, Черняков и партнеры»
[1] Статья 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней».
[2] Protocol № 15 amending the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms:
“Affirming that the High Contracting Parties, in accordance with the principle of subsidiarity, have the primary responsibility to secure the rights and freedoms defined in this Convention and the Protocols thereto, and that in doing so they enjoy a margin of appreciation, subject to the supervisory jurisdiction of the European Court of Human Rights established by this Convention”.
[3] Speech by Dominic Grieve QC MP. European Convention on Human Rights: current challenges (24 October 2011).
[5] Письменные соображения по существу дела о проверке конституционности пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 во взаимосвязи со статьей 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда.
[6] Минюст: право не исполнять решения ЕСПЧ будет учтено в деле ЮКОСа.
[7] Подробнее: http://www.kommersant.ru/doc/2767837.